Государство как субъект права охраны труда
Субъектом трудовых отношений является сама Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Как к субъектам к ним применяются все нормы трудового права, если иное не вытекает из определённых законом особенностей этих субъектов. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации выступают органы государственной власти в пределах их компетенции.
От имени муниципальных образований действуют органы местного самоуправления в пределах своего статуса. Эти субъекты могут через свои органы приобретать и реализовывать права и обязанности в сфере трудовых отношений, в которой государство выступает в сложной роли законодателя, управляющего, гаранта и работодателя.
Государство-законодатель
В широком смысле законодательная роль государства реализуется не только в принятии федеральных законов и законов субъектов федерации
(см., например, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» или Закон города Москвы «Об охране труда»),
но и в принятии иных нормативных правовых актов
(см., например, Положение о расследовании и учёте несчастных случае на производстве, утверждённое Постановлением Правительства РФ от
а также федеральных, отраслевых и территориальных программ
(см., например, Федеральную целевую программу улучшения условий и охраны труда на 1998-2000 годы, утверждённую постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1409 или Городскую комплексную программу по охране труда на 1998-2000 годы, принятую
Государство — управляющий
Управлять охраной труда означает определять тактические и стратегические цели этой деятельности, создавать условия для их достижения (ставить и решать задачи, выбирать и применять способы, методы и меры воздействия), определять исполнителей (управляемых субъектов), осуществлять надзор и контроль за их действиями, оценивать промежуточные и окончательные результаты. Управление (руководство) охраной труда знает три подхода к решению проблемы: дискреционный, интеграционный и смешанный.
При дискреционном управленческие функции охраной труда являются обязательным элементом компетенции только органов управления. Такой подход был реализован в Советском Союзе, когда каждое министерство и его структуры на местах (тресты, объединения и т.п.) имели в своём составе подразделения охраны труда.
Дискреционный метод работает только в системе жёсткой централизации. Поэтому, с крахом административно-командной системы и переходом к рыночной экономике на повестку дня встала интеграционная модель, которая предусматривает автономную систему управления охраной труда и создание собственной отрасли (подотрасли) соответствующего законодательства.
Постановлением Правительства РФ от
Управление охраной труда призвано осуществлять Правительство РФ, Министерство труда РФ, службы охраны труда федеральных органов исполнительной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации и органы исполнительной власти по труду субъектов федерации. Государственное управление охраной труда закреплено и в ст.210 Трудового кодекса РФ.
О формировании подотрасли права свидетельствует принятие законов «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «Об основах обязательного социального страхования», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и других.
Смешанный подход характерен для переходного периода. Он характеризуется параллельным существованием элементов дискретного и интегрального подходов, существенными издержками управления и может рассматриваться только, как временное явление. В России начался в начале 90-х годов ХХ века и продолжался более 10 лет.
Государство-гарант
Изменения, происшедшие в нашей жизни после 1991 г. носили настолько всеобъемлющий характер, что в 1993 г. потребовалось принятие новой Конституции. Тенденция ухода государства с занимаемых ранее позиций получила законодательное закрепление. В охране труда за государством сохранена лишь роль гаранта права работников на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37 Конституции РФ).
Прямая обязанность по обеспечению безопасных условий и охраны труда возложена на работодателя (п.1 ст. 14 закона «Об основах охраны труда в РФ»). Прямое вмешательство государства в хозяйственную деятельность предприятий, в том числе и по вопросам охраны труда, по общему правилу не допускалось.
Например, принятые в августе 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации об охране труда, которые действовали до принятия закона «Об основах охраны труда в РФ, не возлагали на работодателя обязанность организовывать на предприятии службу охраны труда. Это отражало принципиальную позицию Верховного Совета РФ по защите прав предпринимателя.
Сейчас точка зрения на проблему изменилась. Закон «Об основах охраны труда в РФ» обязал работодателя создавать в организации службу охраны труда, а при невозможности этого, привлекать для выполнения работ по охране труда другие предприятия (на договорных условиях). Также признано, что исполнение государством своих функций гаранта без прямого вмешательства в деятельность конкретного предприятия в некоторых случаях невозможно. Поэтому введены исключения из общего правила.
Например, в соответствии с Положением «О федеральной инспекции труда», утвержденным постановлением Правительства РФ от
Типичным случаем обычной формы реализации государством функции гаранта является назначение Фондом социального страхования России большинства видов страхового обеспечения. Например, фонд за счёт своих (а по сути государственных) средств оплачивает дополнительные расходы, связанные с повреждением здоровья застрахованного работника, на его медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию. Лишь пособие по временной нетрудоспособности назначается и выплачивается работодателем. Фонд, однако, засчитывает суммы таких выплат при своих последующих взаиморасчётах с работодателем.
Сочетание функций государства, перечисленных выше, можно проиллюстрировать следующим примером: Небольшой, но устойчивый рост производственного травматизма в середине 90-х годов ХХ века сопровождался адекватным, в целом, усилением административных мер, применяемых к виновным. Однако кардинального влияния на ситуацию с травматизмом это не оказывало, позволяя удерживать ситуацию на определённом уровне, что немало, но недостаточно. Ежегодно выявлялось немало сокрытых несчастных случаев и профессиональных заболеваний.
Поставленный в жесткие и несправедливые условия конкурентной борьбы работодатель рассматривал экономию расходов на обеспечении безопасных условий труда для своих работников как одно из средств снижения себестоимости выпускаемой продукции и повышения, тем самым, её конкурентоспособности. Другое дело, что по данным НИИ Проблем охраны труда один рубль такой экономии впоследствии оборачивался 3-4 рублями различных компенсационных выплат.
Особенностью ситуации являлось то, что подавляющее большинство таких выплат приходилась не на работодателя, а на гаранта, т.е. на государство в лице Фонда социального страхования или на всех граждан, если называть вещи своими именами. Предприниматель имел двойную выгоду: и себестоимость снижена, и расплата за ошибку (несчастный случай с работником) на государство переложена. А если несчастный случай ещё и скрывали от учёта, то работодатель избавлялся не только от обязанностей по его расследованию, но и от многочисленных проверок, которые могли затем последовать.
Нужно было вводить механизмы экономического стимулирования, поощряющие работодателя направлять средства на предотвращение возможного вреда, а не на выплату сумм уже в счёт его возмещения. Такая попытка была предпринята.
В развитие закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (№125-ФЗ от 24.07.98 г.) приняли: закон «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве…» (№ 10-ФЗ от 02.01.2000 г.) и «Правила отнесения отраслей экономики к классу профессионального риска» (Постановление Правительства РФ от
Они дифференцировали размеры страховых взносов, подлежащих обязательной уплате работодателем в Фонд социального страхования РФ, в зависимости от состояния дел с производственным травматизмом в отрасли и на предприятии.
В соответствии с утверждёнными фондом «Правилами начисления, учёта и расходования средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве…» размер обязательного платежа в фонд работодатель мог уменьшить , если самостоятельно нес расходы по материальному обеспечению пострадавшего от несчастного случая. Происходил своеобразный зачёт.
Введённый экономический рычаг стал работать наряду с административным. Его действие было настолько эффективным, что фонду пришлось создать специальные подразделения, разбирающиеся с приписками, поскольку иной работодатель стремился даже насморк объявить профессиональным заболеванием. Тенденции к сокрытию несчастных случаев и профзаболеваний, когда работник не получал причитающихся ему выплат, либо получал их не в полном объеме, был нанесён ощутимый урон.
Государство здесь выступило и как законодатель, и как руководитель (управляющий) системы охраны труда, и как гарант интересов работников.
Вместе с тем, исполнение государством своей функции гаранта ещё далеко от совершенства. К сожалению, это нашло своё отражение и в Трудовом кодексе РФ. Установленные им гарантии при заключении трудового договора (ст.64) при ближайшем рассмотрении оказываются вовсе не гарантиями, а в лучшем случае декларацией о намерениях.
Во-первых, гарантии сформулированы в виде запрета (на необоснованный отказ, на отказ по мотивам беременности, на отказ в случае перевода и т.д.). В данном случае запрет может быть реализован только пассивным поведением работодателя, хотя при заключении договора от него ожидается не воздержание, а совершение конкретных активных действий. Однако совершения каких-либо конкретных активных действий норма ст.64 кодекса от него не требует. Обязанность заключить договор на работодателя не возложена.
Во-вторых, отказ может быть обжалован в судебном порядке, т.е. в суд следует обращаться не с иском об обязании работодателя заключить трудовой договор, а с жалобой на необоснованный отказ. Метод обжалования эффективен только в случае привлечения к ответственности или возложения на субъекта дополнительных обязанностей. Тогда признание обжалуемых действий незаконными освободит жалобщика от бремени их исполнения.
В случае с трудовым договором работодатель никаких обязанностей на жалобщика не возлагает. Суд удовлетворит жалобу и признает отказ незаконным. А дальше что? Обязанности заключить договор у работодателя как не было, так и не появилось. Оштрафует такого работодателя государственный инспектор труда за допущенное нарушение закона, если уложится в срок давности, а добиться заключения трудового договора не сможет ни он, ни судебный пристав.
Вот и спрашивают люди друг у друга, а что собственно гарантирует Трудовой кодекс РФ в данном случае? Ответ очевиден — ничего, кроме разочарования после прохождения сложной судебной процедуры обжалования. Что помешало законодателю установить, что отказ может быть не обжалован, а оспорен в судебном порядке. Только ли недостаточная квалификация? Вряд ли. Об этом свидетельствует текст уже первой строки статьи 64.
Статья начинается с грозного запрета на необоснованный отказ в заключении трудового договора. Перепуганный работодатель полезет в юридические дебри, чтобы узнать, а что такое необоснованный отказ. В самом Трудовом кодексе РФ ответа на этот вопрос он, естественно, не найдёт. Но возьмёт, к примеру, Гражданский процессуальный (ст. 195) или Арбитражный процессуальный кодекс РФ, в ст. 15 которого записано, что судебное решение должно быть законным, обоснованным и мотивированным.
Под законностью в данном случае понимается соответствие действующему законодательству, под обоснованностью — соответствие фактическим обстоятельствам, из которых можно сделать вывод о реальных отношениях между субъектами, а под мотивированностью — объясненность причин, по которым сделаны те или иные выводы.
Какой несложный вывод может сделать работодатель, вернувшись после этого к тексту ст. 64 Трудового кодекса РФ? Он может сделать несложный вывод, что
а) законного отказа от него никто не требует
б) необоснованный отказ — это отказ, не основанный на фактических обстоятельствах
в) каких именно фактических обстоятельствах — в тексте закона не указано.
г) причину отказа (мотивы) он должен будет изложить только по требованию лица, которому отказано в заключении трудового договора.
д) ст.64 противоречит ст. 381 Трудового кодекса РФ, которая относит разногласия в случае отказа в заключении трудового договора к категории трудовых споров, т.е. таких, которые разрешаются судом в порядке искового производства, а не в порядке производства по жалобе.
Но оставим любознательного работодателя наедине с собственными мыслями, ограничимся лишь констатацией, что текст ст. 64 Трудового кодекса РФ в её нынешней редакции не соответствует её названию.
Государство-работодатель
При Советской власти государство являлось практически единственным работодателем на всей территории Советского союза. Помимо государства работу человек мог получить в колхозе. А в порядке исключения — у редкого физического лица, литературные секретари были, например, у М. Горького. Колхозные дворы, рыболовецкие артели и народные промыслы никакого влияния на общую ситуацию также не оказывали.
Церковь была отделена от государства, служители культа жили по своим правилам. Использовался труд заключенных. За работу в партийных или профсоюзных органах люди получали государственную пенсию. КПСС и профсоюз, по сути, были частями государственного механизма.
Картина изменилась после перехода к рынку. Государство отступило с занимаемых позиций. Его место заняли юридические лица различных организационных форм. Тем не менее, государство остаётся самым крупным работодателем. Его статус носит особый характер. В основном, эти особенности сконцентрированы в законодательстве о государственной службе.
Интересно, что Европе не страхуют государственных служащих от увольнения по сокращению штата или численности, т.к. не без оснований считают, что государство, как единый работодатель имеет возможность трудоустроить чиновника на любую другу должность государственной службы.
Россия находится лишь в самом начале этого пути. Увольнения государственных чиновников по таким основаниям носят достаточно распространённый характер). Есть ещё некоторые категории работников, которые действуют в соответствии со специальными законами, также содержащими изъятия из общих правил. Например, судьи, прокуроры, работники милиции и военнослужащие (военная служба признаётся особым видом государственной службы).
Касаются такие изъятия и охраны труда, например, на милиционеров и военных не распространятся требования о расследовании несчастных случаев. Возмещение полученного при этом вреда пострадавшему происходит по иным правилам, чем те, которые предусмотрены законодательством для обычных случаев.
Не в полном объёме трудовое законодательство распространяется и на лиц, по приговору суда отбывающих наказание в местах лишения свободы.
Особая категория должностных лиц государства свои права и обязанности получает не в результате заключения трудового договора, а в результате избрания на должность, например, Президент России, губернаторы и депутаты. Их деятельность регулируется нормами не трудового, а государственного (в широком смысле) права. Но в отношении основной массы государственных служащих нормы охраны труда каких-либо изъятий из общего правила не допускают. Полномочия работодателя государство реализует через свои (государственные) органы (см. п. 3).
Объединения государств
Государства могут объединиться в единое целое, образуя федерацию, как это произошло, например, с Россией. Объединение может носить менее выраженный характер (без общих границ, денежной единицы, языка и т.п.). Тогда это называется конфедерацией. Примером конфедерации является Союз России и Белоруссии образца 1997 года.
Ради достижения экономической или политической интеграции государства создают межгосударственные объединения, как правило, на региональной основе. Например, Содружество Независимых Государств — СНГ или Европейский Союз. Степень интеграции здесь значительно меньше, чем при конфедерации. Однако она есть, целям интеграции служит, например, Соглашение о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства пребывания, заключенное Правительствами государств-членов СНГ в 1995 г.
Межгосударственные объединения сходны с международными организациями (в основе и тех и других лежит международный договор). Международную организацию от объединения отличает меньший объём полученных от
Источник
Охрана труда: субъекты права / В.В. Панкратов // Закон, 2003, № 5.С. 19-21.
