Основы современного избирательного права Российской Федерации заложены в ее Конституции 1993 года. Хотя в ней и отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, но основные положения, на которых зиждется все избирательное право и строится избирательная система, установлены: — высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, граждане России обладают правом избирать и быть избранными.

1. Право избирать и быть избранным

Конституцией РФ очерчен круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами России, и проводится разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, в общих чертах определен механизм защиты избирательных прав граждан.

Следует отметить, что действующая Конституция РФ, в отличие от своих предшественниц, не связывает выборы с процедурой формирования какой-либо одной системы органов власти. В ней выборы предусматриваются как универсальный институт народовластия, атрибутивно связанный с демократией. Таким же образом и субъективное избирательное право, т.е. право гражданина избирать и быть избранным, представлено здесь в более широком аспекте, чем в предыдущих конституциях.

Нынешняя Конституция РФ закрепляет указанное право в ст. 32 (глава 2 «Права и свободы человека и гражданина»), превращая его в универсальное правомочие, не связанное только с формированием какой-либо конкретной системы органов государственной власти или местного самоуправления. Субъективное избирательное право предстает как конкретное воплощение установленного Конституцией РФ права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Как известно, это право носит универсальный комплексный характер, отдельные авторы считают это даже не правом, а принципом правового статуса человека и гражданина, лежащим в основе всего комплекса политических прав и свобод.

К сожалению, в одном, но очень важном пункте формулировка упомянутой ст. 32 Конституции РФ является, по моему мнению, недостаточно полной и точной, поскольку сводит упомянутое право граждан к участию в управлении только делами государства, умалчивая об общественных делах, лежащих за пределами функционирования государственной сферы.

Даже предшествующая Конституция РСФСР (ст. 41) содержала право граждан участвовать в управлении делами о б щ е с т в, а (выделено мной, — Авт.) и государства. Отмеченный недостаток тем более досаден, что в рамках современной демократии неуклонно возрастает роль гражданского общества. И в любом демократическом государстве граждане управляют делами не только государства, но и общества.

К тому же на практике отделить одно от другого бывает порой весьма затруднительным. Разработчики нынешней Конституции РФ, ограничив право граждан на участие в управлении только государственной сферой, даже попали в некоторое логическое противоречие: ст. 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы не только государственной власти, но и местного самоуправления, а последнее, в соответствии со ст. 12 Конституции, в государственную сферу не входит, к понятию «государство» не относится.

Часть 2 ст. 32 Конституции РФ посвящена регламентации избирательного права в единстве обоих принадлежащих гражданам правомочий — активного и пассивного избирательного права. Здесь также дается исчерпывающий перечень видов тех органов, в которые избираются представители народа (населения) — органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одновременно в этой же норме идет речь об участии граждан в референдуме.

2. Выборы и референдум

Такое объединение различных по содержанию конституционно-правовых институтов объяснимо с точки зрения технологии проведения выборов и референдума, поскольку в том и в другом случае используется голосование. Однако с точки зрения законодательной техники такое объединение вряд ли может быть оправдано. Право на участие в референдумах следовало бы рассмотреть отдельно от регламентации участия в выборах.

Во-первых, по содержанию выборы и референдум это совершенно различные понятия, имеющие разный смысл и назначение. Поэтому их объединение в одной части статьи представляется неоправданным. К тому же право на участие в референдуме оказалось не очень четко определенным.

Во-вторых, при таком объединении остается неясным, что имеет в виду законодатель под этим правом, поскольку в механизме проявления референдумов находит проявление целый комплекс правомочий: право требования назначения референдума, сбора подписей под этим требованием, право на участие в агитации, голосовании и т.д.

Все это уже после принятия Конституции было регламентировано Федеральным законом «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Но было бы более правильно, если бы основные моменты, относящиеся к этому основополагающему конституционному праву, содержались в Конституции РФ.

3. Кто же обладает избирательным правом?

Часть 3 ст. 32 Конституции РФ устанавливает изъятия из перечня граждан, имеющих право избирать и быть избранными. Не могут избирать и быть избранными, граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Данные изъятия являются минимальными и соответствуют сложившимся в мире демократическим стандартам. Эти изъятия опираются на этико-правовую аксиому — «свобода человеческая есть свобода разумно-нравственного существа» (Чичерин Б.Н. О народном представителъстве. М., 1999. С. 34.).

К тому же второе из перечисленных изъятий выполняет роль как бы дополнительной меры наказания, сопровождающей исполнение наказания, назначаемого судом за совершение наиболее опасных для общества противоправных деяний. Положительным моментом в редакции данной нормы является то, что авторами использована юридически безупречная формула — «не имеют права избрать и быть избранными», в отличие двусмысленных формулировок прежних лет — «в выборах не участвуют», «от выборов отстраняются» и т.д.

В то же время сам подход к определению электората, изложенный в ст. 32 Конституции РФ, нельзя признать удачным. Установив изъятия из общего правила, законодатель не до конца ответил на вопрос: кто обладает избирательным правом?

Указание на наличие у физического лица гражданства Российской Федерации представляется недостаточным. Не определен четко возрастной ценз, который в том или ином виде присутствует в любой правовой системе, а о нем в данной норме даже не упоминается.

Более того, по этому вопросу в Конституции РФ имеется даже определенное расхождение: ст. 60 устанавливает, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, а последующими статьями (ч. 2 ст. 81 и ч. 1 ст. 97) вводится более высокий возрастной ценз для реализации пассивного избирательного права при избрании депутатов Государственной Думы.

По существу, установление такого возрастного ценза вполне оправданно, но с формальной точки зрения положения названных статей не соответствуют содержанию упоминаемой неоднократно ст. 32. Такое положение нуждается в уточнении текста Конституции РФ.

Нельзя не отметить еще одну формальную недоработку Основного закона. Изъятия, установленные ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, распространяются только на право граждан избирать и быть избранными, но не относятся к процедуре голосования на референдуме, а также не распространяются на равный доступ граждан к государственной службе, на участие в отправлении правосудия, закрепленные ч.ч. 4 и 5 той же 32-й статьи.

В результате с формальной точки зрения получается, что поскольку ограничения, установленные ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, касаются только избирательных прав граждан, то в иных формах реализации права граждан на участие в управлении делами государства — осуществлении правосудия, государственной службе и референдуме имеют право участвовать недееспособные граждане, а также граждане, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Подводя итоги сказанному, можно отметить, что субъективное избирательное право граждан во всех его проявлениях — избирать и быть избранными во все выборные органы государственной власти и местного самоуправления — установлено в действующей Конституции РФ в полном соответствии с требованиями и принципами демократии. Однако редакция ст. 32 Основного закона, закрепляющая это право, содержит ряд внутренних противоречий и неточностей и не может быть признана безупречной с точки зрения законодательной техники.

4. Иные субъекты

Несмотря на то, что Конституция РФ прямо не указывает на участие в выборах политических партий и иных общественных объединений различной идеологической направленности и на возможность создания в выборных органах политической оппозиции, возможность и правомерность таких явлений прямо вытекает из смысла ее ст. 13 (ч.ч. 3 и 4), которые не только констатируют признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности, но и устанавливают равенство общественных объединений перед законом.

Часть 5 ст. 13 Конституции РФ устанавливает лишь запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя. Но из этого следует, что если это изменение предполагается проводить ненасильственными методами, через деятельность законно избранной в парламент оппозиции, то такие действия, следовательно, и деятельность предусматривающих это общественных объединений должны будут считаться легитимными.

5. Принципы права

Таким образом, Конституцией РФ заложены демократические принципы построения избирательной системы. Однако они, к сожалению, заложены здесь как бы «в подтексте», прямого закрепления принципов избирательной системы в Основном законе нет. Впервые в конституционной практике нашего государства не упоминаются даже самые основополагающие принципы, что выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Они оказались «утраченными» вместе с традиционной главой «Избирательная система».

Примечательно, что в одном из первых проектов Конституции Российской Федерации, который был вынесен на обсуждение Конституционного совещания, принципы избирательного права формулировались в ст. 7 проекта следующим образом: «Высшим выражением непосредственной власти народа Российской Федерации являются выборы гражданами своих представителей в органы власти и общенародный референдум, проводимые свободным, всеобщим равным, прямым, тайным голосованием» (см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 1. — М., 1997).

Но в окончательный вариант Конституции РФ этот текст внесен не был. В настоящее время принципы действующей в государстве избирательной системы определены в основном в текущем законодательстве. Из чего следует, что Государственная Дума и другие субъекты законотворческого процесса имеют возможность менять нормы законодательства о выборах в зависимости от той или иной политической ситуации.

Нормы избирательного права тесно связаны с его принципами, поэтому при отсутствии конституционных гарантий соблюдения принципов демократических выборов возможны отклонения от этих принципов в ходе как законотворческого, так и других процессов. Можно считать, что таким отклонением является установление в нашем текущем законодательстве — федеральном и региональном — требования обязательного участия в выборах определенного числа избирателей, при несоблюдении чего выборы считаются несостоявшимися.

Установление такого требования противоречит демократическим принципам, и если бы принципы были закреплены в Конституции РФ, в текущих законах требования об обязательной явке избирателей не могли бы предусматриваться. Конституционное закрепление принципов избирательного права позволило бы во многом связать волю самого законодателя: благодаря особому правовому статусу Основного закона и праву Конституционного Суда РФ признавать не соответствующими Конституции полностью или частично отдельные правовые акты, а также законы, применяемые или подлежащие применению в конкретном деле.

Обращая внимание на демократические принципы избирательного права и анализируя в этой связи содержание Конституции РФ. С.А. Пяткина пишет: «Для права избирать и быть избранным характерны периодичность и общие демократические принципы избирательной системы. Статья 32 не содержит перечня этих принципов. Они указаны в Конституции в ст. 81 о выборах Президента РФ. Эти выборы проводятся «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Указанные принципы относятся ко всем видам выборов» (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. — С. 102).

По мнению этого автора, ст. 32 Конституции РФ до появления федерального закона о выборах действовала во взаимосвязи со ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах. Однако этот вывод не следует непосредственно из содержания Конституции Российской Федерации, поскольку ст. 32 может толковаться неоднозначно.

6. Изменения Конституции

Конечно, в настоящее время вряд ли будут осуществляться какие-либо изменения Конституции РФ. Но со временем они, несомненно, будут происходить. Мировой опыт показывает, что абсолютно неизменными не бывают даже самые стабильные конституционные акты. И когда настанет время внести в соответствии с требованиями жизни некоторые изменения в наш Основной закон, представляется необходимым, во-первых, внести в него специальную главу «Избирательная система», чтобы в ней были определены основные начала и черты избирательного права и избирательной системы, — как в узком, так и в широком смысле. И, во-вторых, включить в число фундаментальных положений Конституции принципы избирательной системы.

Во всяком случае, записать, что выборы производятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Ведь пока Конституция РФ прямо указывает на необходимость организации и проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании только применительно к должности Президента России.

При организации других выборов в органы государственной и муниципальной власти создается возможность отступления от этих принципиальных условий.

Конституционное урегулирование принципов участия граждан в выборах, на мой взгляд, не только внутренне противоречиво, но и не в полной мере согласуется с международными нормами и договорами (последние, напомню, являются составной часть нашей правовой системы — ст. 15 Конституции РФ).

Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25) каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (см.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С. 310-311).

Анализ этого и других ратифицированных Российской Федерацией пактов и конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне только применительно к выборам Президента России, тем не менее, они являются неотрывной частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени обязательных для всех выборов в Российской Федерации.

Заметим, однако, что под углом зрения повышения статуса законодательства о выборах обязательность демократических принципов избирательного права (всеобщее равное прямое при тайном голосовании) не должна выглядеть. следствием логических умозаключений, основанных на интерпретациях международных договоров, увязанных с установками Конституции России на приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, а должна являться прямым конституционным предписанием.

Только в этом случае конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, являющиеся смыслом и содержанием всего современного российского избирательного законодательства, будут в самом тексте Конституции РФ наполнены реальным демократическим звучанием и идентифицированы с имманентными атрибутами подлинных справедливых и свободных выборов.

Принципы избирательного права, воплощая в себе демократическую природу выборов как одного из главных институтов народовластия служат безусловными ориентирами в организации и проведении выборов.

Только неуклонное следование им со стороны избирателей, кандидатов, избирательных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и других субъектов избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных компаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимным, гармоничным, последовательным, нефальсифицированным и необратимым.

Поэтому представляется целесообразным в Конституции назвать не только принципы всеобщих, равных, прямых и тайных выборов, но хотя бы в общем виде перечислить и другие установленные наукой принципы демократической избирательной системы, с тем, чтобы детализировать их реализацию в специальных избирательных законах.

Завершая анализ Конституции РФ в части установления ею основ избирательного права, нельзя не обратить внимания на то, что в ней не предусматривается право отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Представляется, что вопрос о том, не следует ли закрепить такое право, может быть вынесен для широкого обсуждения.

Определенные недостатки и упущения, отмеченные выше, в какой-то степени компенсированы Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. N 61-ФЗ в редакции Федерального закона от 21 сентября 2002 Г. N 119-ФЗ с изменениями, внесенными Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 116-ФЗ.

Этот Закон, имеющий принципиальное значение для функционирования избирательной системы Российской Федерации стоит между Конституцией РФ, устанавливающей основы избирательного права, и другими избирательными законами. Целью этого Закона было обозначить три основных элемента избирательной системы:

а) основные права избирателей;

б) основные составные части структуры проведения выборов;

в) самые главные стандарты избирательных процедур, особенно касающихся прозрачности процесса выборов и ликвидацию препятствий для устранения возможных нарушений прав избирателей.

Именно такой смысл в принятии этого Закона видели эксперты и политические круги, и он действительно сыграл большую роль в укреплении норм, методов и процедур, разработанных и опробованных на выборах в России за предшествующие его принятию годы.

Источник

Основы избирательного права и Основной закон страны (опыт сдержанной критики Конституции Российской Федерации) / Панкратов В. // Российская юстиция, 2003, № 12. С. 13-15.