Рассчитанный скорее на «уличного», чем на «беловоротничкового» нарушителя, действующий КОАП РСФСР ориентирован на немедленное задержание виновного u максимально быструю процедуру рассмотрения собранных материалов по существу, Причем, чем выше общественная опасность административного деяния, тем короче срок рассмотрения (ст. 257 КОАП РСФСР).

Подобная ориентация обусловила реализацию в кодексе принципа: «одна статья — один виновный». Лишь пунктиром обозначены ситуации, когда одно правонарушение совершается группой лиц (ст. 35 КОАП РСФСР) или когда одним лицом совершены несколько правонарушений (ст. 36 КОАП РСФСР).

Регламентация процедуры привлечения виновных к ответственности в этих случаях значительно уступает аналогичным процедурам в уголовном процессе. Справедливости ради нужно отметить, что прописанная в Налоговом кодексе процедура при влечения юридических и физических лиц к так называемой финансовой ответственности страдает еще большим процессуальным упрощенчеством.

Наиболее наглядно реализация принципа «одна статья — один виновный» видна на примере такого важного инструмента любой процедуры, как срок давности. В соответствии со ст. 38 КОАП РСФСР он равен 2 месяцам. Для сравнения отметим, что общий срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности установлен в 6 месяцев, т.е. в 3 раза больше! (ст. 136 К30Т РФ).

Иными словами, законодатель фактически отсекает все ранее совершенные нарушителем административные проступки, позволяя суду или другому компетентному органу сосредоточиться на последнем (единственном) нарушении.

В целом, этот подход оправдывал себя в дореформенный период. Однако с начала 90-х годов ситуация настолько изменилась, что и в «отведенный» ему 2-х месячный срок нарушитель успевал натворить столько, что в застойные времена ему и на год хватало.

Ответом государства на непомерный рост количества административных правонарушений стало создание огромного числа надзирающих, контролирующих и инспектирующих органов, начиная с налоговой инспекции и кончая инспекцией по контролю за качеством ликеро-водочной продукции.

К сожалению, каких-либо изменений в этом смысле административный процесс не претерпел. Между тем, потребности правоприменительной практики таковы, что ожидать законодательного разрешения проблемы невозможно. Принимать решения нужно исходя из тех реалий, которые есть.

В соответствии со ст. ст. 11, 12, 259 КОАП РСФСР умысел и его форма является обстоятельством, подлежащим выяснению при решении вопроса о наличии, либо отсутствии состава административного правонарушения.

Именно умысел в определенных условиях позволяет установить об одном или нескольких нарушениях идет речь. Так, при нарушении законодательства об оплате труда умыслом работодателя, как правило, охватывается невыплата заработной платы всему трудовому коллективу, а не конкретно рабочему Петрову, инженеру Иванову и своему заместителю Сидорову. Тем самым, умыслом виновного сразу охватывается нарушение охраняемых законом прав двух и более лиц, то есть с субъективной стороны это одно правонарушение и привлекать его надо за одно правонарушение, а не отдельно за эпизод с Ивановым, с Петровым и т.д.

Сложнее, если работодатель в течение 2-х месячного срока давности с промежутком в 10 дней уволит сначала Иванова, потом Петрова, а затем Сидорова. И всех трех — незаконно. Установить единый умысел не удастся, и мы вынуждены иметь дело с тремя эпизодами незаконного увольнения. Сколько составить протоколов, сколько раз наказывать (в том числе, сколько постановлений вносить)?

Тут возможны несколько вариантов

а) самый простой — первое нарушение выявляется незамедлительно, правильно и быстро оформляется, оперативно рассматривается, так, что к моменту второго увольнения работодатель уже является лицом, ранее привлекавшимся к административной ответственности. Пролонгируя эту цепочку, в последнем эпизоде мы получим злостного нарушителя, привлекавшегося к ответственности по формуле N+1 раз. В этом варианте количество незаконных увольнений равно количеству составленных протоколов и количеству внесенных постановлений о наложении штрафа;

б) если в ходе проверки инспектор сразу устанавливает 3 незаконных увольнения, то по смыслу ст. ст. 234, 235 КОАП РСФСР им должны быть составлены три протокола о трех административных правонарушениях. Вместе с тем, необходимо совершенно твердо заявить, что включение трёх незаконных увольнений в один протокол не будет нарушением закона, так как по смыслу ст. 36 КОАП РСФСР такое включение также является правомерным. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что в соответствии с упомянутой статьей виновному будет назначено одно (общее) наказание. Единой является и квалификация содеянного.

Кроме того, диспозиция ст. 41 КОАП не устанавливает каких-либо квалифицирующих признаков, в том числе такого, как повторность. Будь такая возможность законом предусмотрена, вероятность составления одного протокола по трем эпизодам ни у кого не вызывала бы сомнений. Часть 2 ст. 41 КОАП РСФСР по признаку повторности снимала бы все вопросы. Но повторность — признак, отягчающий ответственность, и раз его нет, значит его применение невозможно. Это не оставляет нам выбора в квалификации трёх незаконных увольнений по части первой и единственной ст. 41 КОАП РСФСР. В этом варианте по трем незаконным увольнениям возможно составление как трех разных, так и одного общего протокола, ибо четкого указания в законе здесь нет.

Немало важную роль в выборе пути (3 или 1) играет ведомственная установка. К примеру, в отчетах Рострудинспекции не отражается количество составленных протоколов (только постановлений), поэтому государственные инспектора при выявлении нескольких нарушений, подпадающих под одну статью (41 КОАП РСФСР) составляют один протокол, облегчая задачу себе и виновному (от одного протокола защищаться легче, чем от трёх, в том числе и по сумме расходов на адвоката).

В органах милиции отчетность другая. Там чем протоколов больше, тем лучше. Поэтому вы не увидите милицейский протокол, охватывающий несколько эпизодов неправомерной деятельности нарушителя;

в) рассмотрение лицом (органом), уполномоченным принимать решение по существу, поступившего к нему единственного протокола о многоэпизодной деятельности работодателя, не вызывает каких-либо трудностей с процессуальной точки зрения. В нашем случае это: три нарушения — один протокол — одно постановление.

Трудности начинаются, когда на одного нарушителя поступают три протокола. И начинаются с того, что разработанные многими ведомствами формы постановлений не рассчитаны на то, что в соответствии со ст. 36 КОАП РСФСР она должна предусматривать возможность принятия одного решения по нескольким правонарушениям. Отступления же от установлен- ной формы вооружают лиц, обжалующих постановления, дополнительными доводами в пользу их отмены. Не приветствуются такие отступления и самими ведомствами. Уместным будет заметить, что формы постановлений не соответствуют и ст. 8 3акона «Об исполнительном производстве» (№ 119-Ф3 от 21.07.97).

Вторая трудность — определение того образует ли цепочка незаконных увольнений отдельные составы самостоятельных административных правонарушений или она составляет в совокупности единое (продолжаемое или длящееся) правонарушение, либо мы имеем дело с повторностью однородного правонарушения?

В нашем случае мы пришли к выводу, что налицо повторность, а не совокупность и, тем более, не продолжаемое нарушение. Это означает: три нарушения — три протокола — одно постановление.

С другой стороны, к какому бы иному выводу мы тут не пришли, согласно ст. 36 КОАП РСФСР в любом случае должно быть вынесено одно постановление о штрафе и назначено одно наказание (возможно лишь присоединение дополнительно при наличии реальной совокупности). Естественно, что изложенное относится к случаям, когда несколько протоколов в отношении одного лица одновременно рассматриваются одним и тем же органом или должностным лицом.

При рассмотрении жалоб на постановление по делу об административном правонарушении следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 266 КОАП РСФСР оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого было вынесено. Поскольку должностные лица Рострудинспекции вправе привлекать к административной ответственности только физических лиц, то и жалобы на постановления должны исходить от физических лиц. Это положение закона сплошь и рядом не соблюдается.

Оштрафованные работодатели предпочитают писать обращения на бланках своих предприятий, присваивая им (обращениям) исходные номера, заверяя свои подписи лиловыми описками печатей, подписывая их как руководители.

Обращения подобного рода представляют собой письма юридических лиц, которые правом обжалования не наделены. Это исключает саму возможность их рассмотрения в качестве жалобы на постановление о наложении штрафа.

Полагаю, что пропуск по этой причине срока на обжалование является неуважительными и не подлежит восстановлению в порядке ст. 268 КОАП РСФСР.

На это же следует обращать внимание и при судебном обжаловании. Согласно ст. ст. 231 и 232 ГПК РСФСР жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства. Поэтому, исходя из требований ст. 126 ГПК РСФСР, такая жалоба должна как минимум содержать наименование заявителя как физического лица и его домашний адрес.

В случае несоблюдения работодателем закона в этой части перед судом следует поставить вопрос об оставлении жалобы без движения. При неустранении этих недостатков к установленному судом сроку жалоба должна считаться не поданной и подлежать возврату лицу, ее подписавшему.

В практике встречаются случаи, когда в инспекцию поступают жалобы, адресованные в суд, содержащие требование в 3-дневный срок направить их вместе с делами в тот орган, в который они адресованы. Авторы таких жалоб ссылаются на ст. 267 КОАП РСФСР.

Между тем, указанная статья устанавливает, что жалоба направляется в орган (должностному лицу), вынесший постановление по делу об административном правонарушении, если иное не предусмотрено действующим законодательством. Поступившая жалоба в течение 3-х суток направляется с делом в орган (должностному лицу), правомочный в соответствии с настоящей статьей ее рассматривать, и которому она адресована.

Указанный порядок к инспекции не применим, так как «иное» как раз и установлено законом. Я имею в виду главу 24 ГПК РСФСР (жалобы на действия административных органов или должностных лиц), ст. 237 которой обязывает жалобщика обращаться непосредственно в суд, причем, по месту своего жительства. Полагаю, что пропуски по этой причине срока на обжалование является неуважительным.

И наконец, вопросы представительства в административном процессе. Закон (ст. 249 КОАП РСФСР) устанавливает, что интересы лица, привлекаемого к ответственности, или потерпевшего могут представлять его законные представители (родители, опекуны и т.д.) в случае, если привлекаемое лицо является несовершеннолетним или в силу своих физических или психических недостатков не может само осуществлять свои права.

Этот перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. В переводе на русский это означает, что при наличии законных представителей дело по правовым последствиям будет считаться рассмотренным с участием представляемого лица, даже при его физическом отсутствии (в том числе и по делам, где таковое присутствие является обязательным в силу ст. 247 КОАП РСФСР).

Любое другое лицо (например, представившее доверенность на представительство интересов нарушителя в ходе рассмотрения дела) не будет считаться его представителем, так как его представительство вытекает не из закона, а из волеизъявления доверителя. Представитель по доверенности не рассматривается кодексом как участник процесса.

Адвоката ст. 250 КОАП РСФСР называет участником процесса, но только в том случае, если его полномочия удостоверены ордером, выданным юридической коллегией. Отсутствие ордера не может компенсироваться доверенностью или письменным договором на оказание юридической помощи. Нет ордера — нет участия в процессе. Но и ордер не делает адвоката законным представителем нарушителя в процессе. По своим правовым последствиям его участие в процессе в отсутствие привлекаемого лица хотя и воз- можно, но не идентично участию родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. Адвокат нужен для оказания юридической помощи, не менее, но и не более того.

Ордер должен быть выдан коллегией. Сейчас в Москве действует 12 коллегий адвокатов, и каждая из них имеет в своем составе юридические консультации. При рассмотрении компетентным органом (лицом) одновременно трех протоколов в отношении одного нарушителя (наш пример) адвокатом должны быть представлены три ордера (по одному на каждый протокол), либо в одном ордере должны быть ссылки на все три протокола. Адвокатское законодательство не содержит каких-либо ограничений на этот счет. Тем более, что уже больше года клиенты, к примеру, Московской городской коллегии адвокатов заключают договоры не с юридической коллегией, а непосредственно с адвокатами. Консультации лишь оформляют это ордерами.

И, конечно, нельзя исключить, что в деле по трем протоколам примут участие три адвоката, которые представят три самостоятельных ордера, выданных в установленном порядке. Но это уже из области юридической экзотики, которая, к счастью, не так часто выпадает на долю государственных инспекторов труда.

от редакции

Публикуя мнение руководителя Государственной инспекции труда по г. Москве В. Панкратова, мы хотим тем самым побудить всех заинтересованных лиц принять участие в обсуждении затронутой автором проблемы. Материал, присланный в редакцию, будет изучен и опубликован на страницах журнала.

источник

Вопросы процедуры в административном процессе/В.В. Панкратов// Охрана труда и социальное страхование, № 7 июль 1999. С. 9-12.