Государственная инспекция труда
В настоящее время законодательная база деятельности государственной инспекции труда базируется на широком спектре международного (Конвенция 1947 г. об инспекции труда и др.) и федерального законодательства (КЗоТ РФ, Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.).
Постановлением Правительства РФ от 28.01.2000 утверждено новое Положение о федеральной инспекции труда, в развитие которого приказом Минтруда России от 29.02.2000 № 65 утверждено Положение о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации.
Инспекция является органом федерального надзора и контроля и руководствуется только международным и федеральным законодательством, т. е. на Государственную инспекцию труда г. Москвы не распространяются, например, нормы закона г. Москвы «Об обращениях граждан» или распоряжение мэра Москвы от 15.03.2000 ~ 271-РМ «О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы».
Поэтому сотрудники инспекции, в отличие от сотрудников городских контролирующих органов, не обязаны предъявлять работодателю никаких разрешительных бумаг или поручений на проведение проверочных действий, регистрироваться в Книге инспекторских проверок, которую Московская регистрационная палата должна выдавать каждому субъекту предпринимательской деятельности, или соблюдать установленную мэром Москвы периодичность проверок.
Несмотря на то что в законодательстве это четко не прописано, судебная практика признает инспекцию правоохранительным органом (решение Перовского межмуниципального народного суда г. Москвы от
Государственная инспекция труда г. Москвы не имеет окружных или районных подразделений. Сфера ее ответственности — Московский регион в целом. Причем, под ее юрисдикцию попадают не только те предприятия, которые зарегистрированы или функционируют на территории г. Москвы как субъекта Федерации, но в определенных случаях и за ее пределами.
Примером может служить Московская железная дорога. Независимо от того, на территории каких областей располагаются её отделения, все они поднадзорны и подконтрольны Московской инспекции, в составе которой создан и функционирует специальный отдел по железнодорожному, воздушному (все аэропорты, кроме Быково) и водному (предприятия Московского речного пароходства) транспорту.
Также на Московскую инспекцию возложена функция координатора по Центральному федеральному округу, состоящему из 18 субъектов Российской Федерации. Координации подлежит деятельность не только 18 государственных инспекций труда, но и территориальных служб занятости и органов по рассмотрению коллективных трудовых споров.
Из этого вытекает, как минимум, один вывод. Московскому транспортному прокурору инспекция не поднадзорна, равно как военным и специальным прокурорам. Акты государственных инспекторов труда может опротестовать прокурор г. Москвы (его заместители) или Генеральный прокурор Российской Федерации (его заместители).
Государственный инспектор труда вправе посещать любые предприятия по предъявлению служебного удостоверения, вносить обязательные для исполнения предписания, направлять представления, отстранять должностных лиц от работы, приостанавливать деятельность предприятий, их подразделений и отдельного оборудования, привлекать виновных к административной ответственности (ст. 41 КОАП РСФСР) и в порядке ст. 42 ТК РСФСР обращаться в суд в интересах граждан, а также выполнять другие, возложенные на него законодательством, функции.
Таким образом, полномочия инспектора состоят из трех блоков:
— предотвращение нарушений или возможного вреда участникам трудовых правоотношений (отстранение от работы, приостановка деятельности);
— устранение допущенных нарушений или возмещение причиненного вреда (предписание, представление);
— наказание за совершенные нарушения (составление административного протокола, вынесение постановления о наложении штрафа).
Необходимо также отметить, что привлечение виновных к административной ответственности является не столько правом, сколько обязанностью инспектора. В соответствии со ст. 249 КЗоТ РФ должностные лица, виновные в нарушении законодательства о труде, несут административную ответственность в порядке, установленном законодательством. Диспозиция этой статьи носит безальтернативный характер и не предоставляет инспектору возможность по своему усмотрению оставить выявленные нарушения безнаказанными. Исключает ответственность виновных в данном случае не позиция (мнение) инспектора, а закон.
Так, ст. 227 КОАП РСФСР содержит перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административных правонарушениях: невменяемость, недостижение определенного возраста, издание акта амнистии и другие заслуживающие внимания основания. Поэтому факт выявления на предприятии нарушений законодательства о труде достаточно жестко предопределяет привлечение руководителя к административной ответственности, если нет оснований (ст. 227 КОАП РСФСР), исключающих производство по делу. От инспектора в данном случае зависят лишь определение степени виновности привлекаемого и меры назначаемого ему наказания, но не вопрос освобождения его от ответственности.
Согласно ст. 38 КОАП РСФСР административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения. Если в случае с однократным грубым нарушением закона, например, незаконным увольнением, все ясно: срок давности течет с момента издания незаконного приказа, то у работодателей и их адвокатов нередко возникает вопрос: что считать моментом обнаружения длящегося нарушения, например, невыплаты заработной платы или пособий?
Одни предлагают считать таковым написание жалобы работником, другие — дату получения такой жалобы инспекцией, третьи — момент выдачи бухгалтерией работодателя соответствующей справки о задолженности и т. п. Все эти точки зрения грешат, как минимум, одним, но существенным недостатком. Они связывают момент обнаружения правонарушения с действиями каких угодно субъектов, только не с действиями специально уполномоченных лиц, в нашем случае — инспектора, в то время как закон недвусмысленно увязывает эти два понятия.
Обнаружение должно исходить от компетентного лица или органа, которому дано право разбираться и выносить свое суждение о том, есть ли нарушение вообще, и если есть, то в каком виде оно существует. Обнаружение правонарушения должно быть определенным образом зафиксировано (отражено) в документах служебного (делового) документооборота инспекции.
Актом, отвечающим всем требованиям фиксации нарушения, является предписание. Поэтому установленный законом срок давности привлечения к административной ответственности при длящемся правонарушении следует исчислять с момента оформления инспектором адресованного работодателю предписания, т. е. с числа, которым датировано предписание.
Действующим законодательством предписанию инспектора придан обязательный характер. Это означает, что лицо, которому оно адресовано, обязано либо его выполнить в предписанный срок, либо обжаловать в установленном порядке (по подчиненности или в суд) и в случае отклонения жалобы все равно исполнить. Возможности для других решений закон работодателю не предоставляет.
В то же время действующий административный кодекс не устанавливает отдельной ответственности работодателя за невыполнение требований предписания, т. е. невыполнение предписания не образует самостоятельного состава административного правонарушения. В таких условиях его невыполнение может рассматриваться как продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его (п. 2 ст. 35 «Обстоятельства, отягчающие ответственность за административное правонарушение» КОАП РСФСР), а выполнение — как предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда (п. 2 ст. 34 «Обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение» КОАП РСФСР).
В отличие от опротестования, обжалование действий инспектора возможно в порядке подчиненности (руководству инспекции или в Минтруд России), либо в судебные органы общей юрисдикции по месту расположения инспекции (Пресненский межмуниципальный народный суд г. Москвы) или по месту жительства заявителя. Арбитражный суд г. Москвы не случайно отсутствует в этом перечне.
Дело в том, что инспектор в пределах предоставленных ему полномочий всегда действует от своего имени, а не от имени инспекции. Поэтому инспекция будет надлежащим ответчиком только в тех случаях, когда инспектор, находясь при исполнении служебных обязанностей, причинил кому-либо ущерб. Тогда инспекция будет отвечать за действия своего работника (ст. 1068 ГК РФ).
Во всех иных случаях действия инспектора подлежат обжалованию как ненормативные акты должностного (т. е. физического) лица. А это — компетенция судов общей юрисдикции. Кроме того, судебная практика отрицает саму возможность пребывания инспектора (инспекции) в экономических спорах с подконтрольными организациями, поскольку все возможные разногласия инспектора и работодателя вытекают из трудовых (иногда административных), а не гражданских или налоговых отношений (определения Арбитражного суда г. Москвы от 24.09.96 по иску ЦБ РФ, от 25.12.97 по иску АО «Водстрой» и др.), что также исключает вмешательство арбитражного суда в ситуацию с обжалованием.
Если оштрафованный решил обжаловать постановление о привлечении его к административной ответственности в судебном порядке, то направлять жалобу следует именно в суд.
До настоящего времени встречаются случаи, когда в инспекцию поступают адресованные в суд жалобы с требованием в 3-дневный срок (со ссылкой на ст. 267 КОАП РСФСР) направить их вместе с административным делом в ту инстанцию, куда они адресованы. Указанная статья административного кодекса действительно содержит норму, согласно которой жалоба направляется должностному лицу, вынесшему административное постановление, если иное не предусмотрено действующим законодательством. Получив такую жалобу, должностное лицо в 3-дневный срок вместе с делом направляет ее туда, куда она адресована (в нашем случае — в суд).
Однако эта норма в случае с инспекцией неприменима, так как имеется оговорка «если иное не предусмотрено действующим законодательством», а иное, как раз и предусмотрено.
Глава 24 ГПК РСФСР детально регламентирует вопросы обжалования постановлений по административным делам. Согласно ст. 237 ГПК РСФСР жалоба должна быть подана гражданином непосредственно в суд, причем по месту своего жительства, но никак не в инспекцию. Несоблюдение этого порядка существенным образом способствует нарушению срока давности, установленного законом для обжалования постановлений.
Не меньшей ясности требует вопрос не только о надлежащем ответчике, но и о надлежащем заявителе.
Все требования (предписание, протокол, постановление) инспектор адресует должностным (т. е. физическим) лицам, начиная от генерального директора и заканчивая начальником транспортного цеха. Поэтому и жалоба должна исходить от физического лица, например, от оштрафованного. Однако сплошь и рядом жалобы поступают от юридических лиц, которые правом обжалования в административном процессе по общему правилу не наделены. Наличие под таким обращением подписи оштрафованного генерального директора сути дела не меняет, ибо он по закону вправе выступать как от собственного имени, так и от имени юридического лица (ст. 53 ГК РФ, ст. 43 ГПК РСФСР).
Разобраться в том, от чьего имени поступила жалоба, помогает ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации», из п. 4.6 которого следует, что генеральный директор как физическое лицо может обращаться с жалобой, исполненной на бланке должностного лица. Все остальные виды бланков — общий бланк, бланк письма, бланк конкретного вида документов, кроме письма, и бланк структурного подразделения являются бланками предприятия (т.е. юридического лица).
Но даже применение бланка должностного лица не позволяет сделать вывод о том, что оштрафованный директор выполнил требования закона в этой части. Как правило, это сопряжено с использованием средств предприятия (сам бланк, конверт, другие почтовые расходы), хотя реализацию личных прав (в том числе на обжалование) оштрафованный обязан оплачивать из своих собственных средств. Предприятие их ему не компенсирует.
Кроме того, подача жалобы на бланке является нарушением гарантированного законом принципа равенства граждан (ст. 270 КОАП РСФСР). Руководитель предприятия не должен иметь никаких преимуществ перед рядовым гражданином, а тут налицо и материальное (почтовые расходы за счет предприятия) и моральное (используется авторитет учреждения) преимущества. Поэтому каждый директор обязан помнить, что неправильно оформленная жалоба не порождает для него никаких последствий, в том числе, не приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания до рассмотрения такой жалобы (ст. 270 КОАП РСФСР).
Единственная обязанность, которая возникает у лиц (органов), получивших неправильно оформленную жалобу, — обязанность по разъяснению обратившемуся требований закона на этот счет и предложение привести обращение в соответствие с действующим законодательством. При этом необходимо иметь в виду, что, во-первых, на обращение юридических лиц требования об их обязательном рассмотрении в месячный или десятидневный срок (ст. 271 КОАП РСФСР) не распространяются. Во-вторых, пропуск срока на обжалование по причине переоформления жалобы восстановлению не подлежит, так как он произошел
Указанные последствие возникнут и в том числе, если руководитель поручит решение вопроса обжалования своему представителю, который, с точки зрения закона, не будет являться таковым.
Статья 249 КОАП РСФСР содержит указание на то, что интересы лица, привлекаемого к административной ответственности, могут представлять его законные представители (родители, опекуны и т. п.). Других представителей закон не предусматривает. Это означает, что представительство в административном процессе в общепринятом смысле может возникать только из закона, но никак не из доверенности. Адвокат может принять участие в процессе лишь в том случае, если в качестве подтверждения своих полномочий представит (согласно ст. 250 КОАП РСФСР) ордер, но не доверенность.
Но даже при наличии ордера адвокат не будет представителем оштрафованного. Он будет участником процесса, оказывающим юридическую помощь лицу, привлекаемому к административной ответственности.
Поскольку руководители предприятий в большинстве своем — совершеннолетние граждане, лишенные видимых физических и психических недостатков, законно представлять их интересы в административных процессах по делам о нарушениях ст. 41 КОАП РСФСР некому. Эту обязанность они должны выполнять самостоятельно. Официальную юридическую помощь в процессе им может оказать адвокат, но не юрисконсульт предприятия или начальник юридической службы.
Чтобы правильно обжаловать действия (акты) государственного инспектора, нужно воспользоваться ст. 232 ГПК РСФСР, устанавливающей, что жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам административного производства. Следовательно, оформлять жалобу необходимо в письменном виде (как ни странно, в административном кодексе такого требования не содержится), в соответствии с требованиями ст. 126 ГПК РСФСР. Только тогда можно быть уверенным, что жалоба сразу будет рассматриваться по существу поставленных в ней вопросов, а не превратится в спор по вопросам процедуры, как того требует закон (так или не так написана, правильно или нет подписана, уплачена ли государственная пошлина и т. д.).
Свидетельством взвешенного, объективного подхода инспекции к разрешению возникающих в трудовой сфере конфликтов служит увеличение количества обращений работодателей за помощью, в первую очередь по вопросам возмещения вреда и расследования несчастных случаев на производстве. Работодатели почувствовали, что закон защищает и их права, а инспекция стоит на защите закона.
В 1999 г. прошло несколько судебных процессов, когда действия инспекции обжаловали работники, а не работодатели. И хотя инспекция выявляет несоизмеримо большее количество нарушений прав работников, чем их работодателей, руководители предприятий разного уровня должны знать, что если закон на их стороне, он будет соблюден. Отклонение судами жалоб работников на бездействие государственных инспекторов труда, не пресекающих чинимый, по мнению граждан, работодателями произвол, — тому весомое доказательство.
К сожалению, работодатели не всегда правильно обращаются именно к нам. Тут уже речь идет не о форме жалобы, а о существе обращения.
По действующему законодательству работодатель отвечает за вред, причиненный работнику как в результате несчастного случая на производстве, так и в результате полученного работником профессионального заболевания. И в том и в другом случае должно проводиться расследование.
В первом случае это должно происходить в соответствии с Положением о расследовании и учете несчастных случаев на производстве, утверждённых постановлением Правительства РФ от
Во втором случае расследование производится органами санитарно-эпидемиологического надзора в порядке. установленном приказами Минздрава России от 10.12.96 N! 405 и Минздравмедпрома России от
Источник
Работодатель и инспектор труда / В.В. Панкратов // Справочник кадровика. № 4 октябрь 2000. С. 21-25.
